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电动自行车存废之争牵涉利益博弈与决策变革

来源:电动车猎头网 时间:2019-11-28 作者:电动车猎头网 浏览量:
■访谈动机 在珠海,如果你现在骑电动自行车上路,很可能面临被处罚的危险。因为从今年7月1日开始,《珠海经济特区道路交通安全管理条例》开始生效。该条例明确规定,7月1日以后,电动自行车不予注册登记,禁止在道路上行驶,外地电动自行车一律不得进入珠海,违反者罚款500元。 据了解,在全国不少城市,都以政府规定的方式叫停了电动自行车。而已经生效的《行政许可法》、《行政处罚法》却似乎对此熟视无睹。 我们要问的是,这一事件中,公权力的法治底线何在?叫停的所谓“理由”是否经得起事实和科学的考验?路权公平能否在这一系列的禁令中得以实现?转型期的中国,利益博弈的背后,公共决策模式如何实现平稳运转…… ▲禁电动车涉及行政许可 新京报:在北京,电动自行车的实际拥有量有多少?其潜在的消费需求有多大? 王凤和:目前,电动自行车在北京尚是黑户,所以对于你的第一个问题,我也无法做出准确的回答。但据三年前的有关资料统计,2001年1月,北京市的电动自行车不到2万辆,而到了6月份已有5万多辆电动自行车在北京的大街小巷穿行。 到了2001年末,北京电动自行车的社会保有量约为6万辆,当年销售量是3.6万辆。 同样道理,根据2002年北京市的抽样调查显示:市民中有购买电动自行车意向的有217.7万人,其中迫切需要购买的有62.3万人,即使在内城公交方便的地区有购买意向的仍占调查人数的12.8%.新京报:国内其他地区又是什么状况? 王凤和:据我了解,浙江省到2004年底电动自行车保有量已达150万辆(含超出标准的车子),其中仅杭州市就有30万辆;上海的电动自行车保有量已达90万辆,成都是50万辆,南京市尽管起步较晚,但现在也有22万辆之多。 新京报:目前全国不少城市通过政府通告方式叫停电动自行车,这一事件折射哪些法律问题? 程洁:我认为主要涉及《行政许可法》的若干问题。 例如,谁有权设定行政许可?在什么范围内设定行政许可?如果行政相对人对行政机关所设定的行政许可有异议,可以采取什么样的机制对已设定的行政许可进行审查?北京市发布《加强电动自行车管理的通告》,在法律上是设定了一个特定的行政许可。 新京报:《行政许可法》能够为化解电动自行车的困境提供哪些帮助? 程洁:《行政许可法》规定,设定行政许可的主体是以立法机关为主,而且如果由政府通过规章方式来设定许可,这种许可一定是临时性的,一年期满需要继续实施的,应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。用最简单的话来总结,就是以市场为原则,以许可为例外。但北京市的规定是在2004年以前通过的,所以从法律角度讲,2004年以后,它处于被取消或者重新审订的状态。 新京报:通过政府通告,禁止电动自行车上路,这是一个抽象行政行为还是具体行政行为?是否具有可诉性? 程洁:政府发布通告,是一个抽象行政行为,但并不意味着这种行为不具有可以审查的机制。《立法法》规定,上级或同级立法机关和上级行政机关可以对政府这种行为进行审查。在一些情况之下,这也可能变成具体行政行为。比如因骑电动自行车上路而被扣押、没收或者被罚款,行政处罚是一项具体行政行为,这种情况就可诉了。 新京报:据了解,珠海市叫停电动自行车,是以地方立法的方式进行的。这和单纯的政府通告还有不同。 程洁:珠海的情况涉及民主机制问题。当代议机关做出一个不被代表人认可的决定时,被代表人有什么样的纠正机制?我国现行法律提供了这种机制:选民可以罢免自己的代表,也可以申请上一级人大对该决定进行审查。但如果有珠海市民不同意该规定,但又不打算采取措施,那么这种情况之下,他就要为自己的行为负责。因为公民有权对公共事务说“不”,放弃自己的发言权就要承担相应后果。如果这个后果是一个恶果,这就是自食其果。 ▲叫停理由不足为据 新京报:分析各地叫停电动自行车的理由,首当其冲的是电动自行车的安全问题。 王凤和:关于安全问题,电动自行车产品有国家标准(GB17761-7999,《电动自行车使用技术条件》),当中对此有明确规定;此外,《道路交通安全法》对电动自行车的车速和行驶的车道也有明确规定,骑车人购买符合标准的车子,在规定的速度和车道上行驶,就不存在安全问题。 新京报:与其他交通工具相比,电动自行车引发的交通事故比例是高是低? 王凤和:在各种交通工具发生的事故中,电动自行车是比较低的。据上海2001年的资料显示,上路电动自行车5万余辆,事故率为0.47%,而汽车事故率为3.1%,2002年上半年电动自行车增加2.17万余辆,事故率为0.17%,汽车事故率1.6%.新京报:有人提出,电动自行车的电池会引发环境污染? 王凤和:现在电动自行车使用的电池,绝大多数为密封的铝酸蓄电池。从今年5月21日起,北京市的121路公交车有14辆装配铝酸蓄电池,电动公交车正式运营。它们用的电池在使用中没有造成污染,所以电动自行车用电池不应该有污染。 新京报:鼓励电动自行车上路,是否会挤占本已稀缺的城市道路资源? 程洁:在我看来,这些理由并不重要,重要的是得出这些理由的过程。例如,人类制造污染,人类自相残杀,人类破坏环境,人类会做很多不道德的事情,但不能因此得出人类应该被消灭的结论。回到电动自行车上来,按照《行政许可法》,禁止电动自行车上路的理由应该是通过听证会得来的,但我们却没有这样做。 ▲民意反差折射机制漏洞 新京报:根据珠海法制局的一项网上调查,支持电动车上路的被调查人,占到97%.这种情况下,公共决策机制该如何面对这一部分网络民意? 程洁:一般情况下,在立法机关通过议案时,会有一些持不同意见的代表,所以可以通过这部分代表提出新的议案来否决原先的议案。 新京报:有人认为,限制甚至叫停电动自行车上路,实际是政策制定者对电动车一族的政策性歧视,是不公平的,因此有必要调整这个政策。 程洁:对决策者来说,一项决策出台,其初衷应该不是为了歧视某些族群;但如果造成了歧视的后果,这就是该政策本身所导致的危害。比如说为了促进教育发展,大学或者高中教育要收费。显然这个政策出台的初衷,不是针对穷人或者富人;但很显然这个政策导致没有钱的人上不起大学。所以我想还是应该对此做出区分。 至于公平问题,首先我要问,究竟什么是路权公平? 是不是每一个人有同等时间、同等时段、同等速度来使用公路就叫路权公平?其实在现行框架内,公平机制是存在的,但问题是对公平规则的执行存在很大的缺陷和漏洞。在电动自行车事件当中我们看到,《行政许可法》中设定的公平机制没有充分有效的保证,政府不按照法律所设定的程序和机制行事,这时候就没有有效的制约机制。所以问题并不是我们没有这套机制,而是这套机制的自我实施能力比较差。 新京报:为什么会是这样?解决这个问题从哪里入手? 程洁:主要是政府和社会之间沟通不畅。沟通机制的目标是在政府和社会之间形成共识,中国现在处于转型社会,以前的很多共识被打破了,而新的共识还没有形成。 在这种情况下,应该更多依靠市场的参与机制。在政府和社会、市民的沟通中,政府应该清醒地意识到,如果力量没有足够大,而政府又要承担很多责任的话,其实会导致很多困境。 同时,市场和社会也要意识到,现在每个主体既有权利也有责任。电动自行车的使用者和生产者是一个很大的群体,他们可以站出来和政府沟通。 ▲公共决策模式期待变革 新京报:能否简单概括一下,传统公共决策模式有哪些特点? 程洁:概括传统公共决策模式的特点,我们会发现,其一,决策过程基本上是一个由上到下的过程;其二,决策的信息事先不公开,我们只拿到一个结论,但如何得到该结论?我们就不得而知了。第三就是决策的参与者仅仅是政府本身,即使有其他的被咨询者,但政府至少是决策的主体。 新京报:社会转型期内,公共决策的出台,应该与传统体制下的模式有所不同,以方便社会“转弯”。转型期内的公共决策出台模式应该有哪些变化?这些变化与不同利益主体之间的博弈有哪些内在联系? 程洁:转型过程既是从计划到市场的转型,也是从他治到自治的过程。如果说传统决策模式是自上而下的,那么现在要求决策至少是上下共同的,应该有一些被管理人或者被决策人的信息反馈给管理者和决策者。因为决策者最终的目标是要获得被决策人的认可和执行。 第二个是以往的决策只给结论不给过程,决策过程不公开不透明。这就导致即使有些决策信息是合理的,但因为人们不知道,反而会导致合理怀疑。例如人们会怀疑,叫停电动自行车是否是决策者对某个利益集团的偏爱?人们会怀疑,骑电动自行车的人都是弱势群体,禁止上路是否是对这些人的歧视?其实这些怀疑也可能是无中生有,但是因为没有相关信息,人们就有合理怀疑的理由。这就要求政府开放自己的信息资源,即使政府有理由叫停电动自行车,人们也有理由知道,这些理由是从哪里来的。 最后,应该有一个沟通的机制。如果政府能够尽早允许公众参与,或许决策执行的效果会更好。 新京报:现在看来,电动自行车事件似乎陷入了一种互掐状态,其最终结局会怎样? 程洁:一定是一个妥协的过程。如果确实存在“互掐”,也是一个“阶段性互掐”。在某一局当中,可能不是“你死”就是“我活”,但过了这一局,双方可以握一握手,这是民主社会的特点。对中国来讲,不仅政府要学习,公民也存在一个不断学习的过程。任何立法当中都包含了妥协的成分。每个人的意见不一样,但还要达成一个公共文本,这个文本要使得所有人都觉得可以接受,那它当中必定模糊了很多因素,这种模糊就是妥协的后果。 具体到电动自行车,最后可能并非不允许它出现在市场上,而有可能进行限制等。 王凤和:我也希望最后的结局是大家握手言欢。我希望地方政府部门不要轻易做出不叫电动自行车上路的决定,要给电动自行车的发展创造一个良好的外部环境。


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